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旧体制的临界点:联邦政府关门的前前后后

独家网   杜佳   2019-02-19 10:34  

2019年1月25日,川普总统签署《2019年进一步继续拨款法案》(116届国会H.J. Res. 28),美国历史上最长的一次政府关门终于结束。虽然这次拨款法案只?#20013;?周,到2月15日结束,但华府的公务员们终于可以得到一点慰藉,至少暂时不?#38376;?#38431;领救济餐了。

(CNBC 1月17日报道,排队领救济的华府公务员。白色横幅上写着:为联邦政府雇员及其家庭提供免费?#31216;?#19982;咖啡。)

1月24日,CNBC记者采访商务部长罗斯:“部长先生,有报道称,有联邦公务员去收容所领食物。”罗斯表示有点困惑:“我知道,我真的不太明白,因为我已经说过,他们可以去找银行和信用合作社贷款,这些是受联邦政府担保的。即使他们30天没领到工资,也没有理由不去贷款。”

是的,没钱花,可以去贷款啊。

这次美国政府关门始于2018年12月22日,止于2019年1月25日,史无前例地长达35天。

(美国政府历次关门情况)

从卡特时代开始,除了小?#38469;?#25919;府,美国历届政府都发生过关门,两党总统都不能幸免。但是从趋势上来讲,美国政府关门的时间越来越长了。

如下图所示,这一趋势在加速。川普此次的政府关门,创造了美国历史上的数个第一:?#20013;?#26102;间最长、造成的经济损失最大、众议院议长第一次拒绝总统发表国情咨文

在此期间,民主党控制的国会与川普政府围绕边境墙议题的拉锯斗争,也达到了空前激烈的程度。众议院议长佩洛西和?#25105;?#38498;少数党领袖查克·舒默,以全国视?#19981;?#30340;方式严肃回应和指责川普的修墙要求,指出“总统选择了恐惧”、“劫持美国人民”。

这些都不是小事,而是美国政治中的大事。美国国内政治遇到的麻烦,可能越来越比我们许多人所想像的还要大。

广泛的影响

根据媒体报道和各部门发布的通知,笔者杜佳整理了联邦关门期间各部门受波及的人员情况。

美国政府共15个部级部门,有9个受到关门影响,另外还有至少15个独立政府机构也未能幸免。根据?#25105;?#38498;拨款委员会的估算,共有42万联邦公务员无薪上班,38万人无薪休假。

(《华盛顿?#26102;ā?月23日整理的各部受波及人员情况。国务院17日得到一笔经费,员工?#25351;?#27491;常上班。)

(美国政府独立机构的受涉及人员情况,来源是各部门下发的关门通知和媒体报道)

关于谁必须上班,谁可以休假,美国各部门都有具体的落实条款。总体原则是,从事对人身和财产安全有立即影响的关键工作的、参与有序关停部门业务的、从事其他限制性活动的雇员被称为“关键雇员”(expected employees),他们是必须上班的。

(美国航太总署关门通知中关于休假和上班的规定。)

因此各部门受影响情况就会有所差异。

在部级部门有4个重灾区,分别是司法部、财政部、农业部、国土安全部,涉及雇员加起来足有50.15万人。

司法部掌管美国刑律,关门意味着大?#24656;?#27861;人员无法工作。?#25105;?#38498;拨款委员会称有13709名联邦调查局(FBI)探员无薪上班,媒体报道称还有约5000名特工不得不离岗休假。

(CNN报道, 1月25日清晨FBI对川普的前任顾问罗杰·?#38599;?#23454;施抓捕。显然,为了抓捕“通俄门”涉案人员,某些特工人员即使没有领到工资也依然坚守岗位。)

司法部下属另一重要执法部门缉毒局(DEA),有特工4890人,其中4399人无薪上班。

财政部的雇员全部受到影响,其中7万人属于大名鼎鼎的国税局(IRS)。也许会有企业主认为这是好事,因为没人来查税了,可是他们去申请退税和减税也没人受理了。显然这会进一步影响中央财政收入。因此1月15日,国税局下令3.6万名休假雇员返回岗位,不过却是不给工资的。雇员们怨声载道,据媒体报道有数百名国税局雇员拒绝服?#29992;?#20196;,因为日子都快过不下去了,上班还得开?#30340;兀?ldquo;加油太贵了”。

国土安全部是美国政府的大部门,海关和边境保护局、海?#27602;?#21355;队是其下属机构。前者有5.4万名雇员无薪上班;后者有4.2万人无薪上班,7400人离岗休假。这两个执法力量是美国保护边境的主要力量。边境巡逻要靠他们,越境的非法移民?#22836;?#32618;分子要靠他们抓捕。因此可以说,受政府关门影响,美国的边境更不安全了。

其余的受影响部门,限于篇幅不能尽数例举。不过其中大名鼎鼎的美国航太总署(NASA)值得注意,它有多达96%的雇员离岗休假,看来美国通向星辰大海的征途,必须放慢一点,等一等他的人民,等一等国会的拨款。

这么多部门关门歇业,对美国经济的影响很大。据白宫管理与预算办公室估计,这轮关门的经济损失多达110亿美元,其中30亿美元是无法?#25351;?#30340;永久性损失。2018年4季度美国真实国内生产总值增长率为此减少0.1%,2019年1季度减少0.2%。

政治斗争的工具

美国政府关门的表面原因是政府的“开支法案”无法被国会通过。

但从1950年到1980年,这类“拨款失效”(lapsed appropriations)发生过7次,?#27982;?#26377;引发政府关门的后果。

直到1980年4月25日,时任司法部长本亚明·希弗?#36710;伲˙enjamin Civiletti)重新解释了相关法律条款,称在拨款失效期间,所涉及的政府部门就应该关门,不然就是违反?#26007;?#36229;支法案》。

(?#26007;?#36229;支法案在部门拨款失效期间的应用》:没钱就该“有序地停止运作”。)

当时,美国国会对联邦贸易委员会(FTC)“过大”的权力颇有微词。4月30日,国会在该部门经费到期之后,没有批准其新的经费,因此正好?#35270;?#26032;的法律解?#20572;?#23548;致该部门不得不关门。国会希望通过卡经费的手段限制该部门的权力,而美国政府部门则出?#33267;?#21382;史上第一次关门。媒体?#22836;治?#23478;们视其为美国国内政治斗争的结果。

(《华盛顿?#26102;ā?980年5月1日报道:“国会议员和强大的产业游说集团系统利用(拨款)法案作为限制联邦贸易委员会的法律工具。”)

可以说,从一开始,美国政府关门就不是单纯的财务问题与法律事件,而是被各种政治势力裹挟,成为政治斗争的工具。

从卡特到川普,几乎历届美国政府都有关门事件发生,而且关门的时间整体上越来越长。这意味着,美国国内的政治斗争越来越激烈,双方越来越突?#39057;?#32447;,退让和妥协变得越来越困?#36873;?019年1月,当年的始作俑者希弗?#36710;伲?#25509;收媒体采访时怨称,“关门?#20013;?#22914;此之久并成为政治斗争的工具,这我从来没能想到。”

(2019年1月中旬,现年83岁的希弗?#36710;?#25509;受《华盛顿?#26102;ā?#37319;访,称当年只是针对某个特定法律问题,“单?#24656;?#25509;发表意见”,没想到政府关门会被当作“政治工具”。)

围绕边境墙的两党对垒

川普领导的共和党在边境墙问题上和民主党的争执,是政府关门的直接原因。川普在多个场合表示不会退让,即使让政府关门也在所不惜。

2018年12月11日,关门前10天。川普和副总统、?#25105;?#38498;议长麦克·彭斯在白宫会见即将成为众议院议长的南希·佩洛西和?#25105;?#38498;少数党领袖查克·舒墨。双方讨论了政府拨款法案问题和边境墙问题。川普坚持国会拨款50亿美元修建边境墙,而民主党只同意拨款13亿美元修建栅栏。

川普称如果谈不拢就让政府关门,“我很?#38498;?#22240;为边境安全问题让政府关门”,“?#19968;?#35753;政府关门”。民主党拒绝妥协。

这算是双方在议会斗争之前作了意向沟通,各自强硬表明立场。

9天后的20日,进入实操?#26041;凇?#20247;议?#21644;?#36807;拨款法案,同意划拨57亿美元用于维护边境安全,川普发推特庆祝。这是?#36824;?#21644;党控制的115届国会众议院给川普最后的礼物。但是法案需要在?#25105;?#38498;以60票通过,这意味着还需要9位民主党议员支持法案。21日,川普威胁称“我们已经完全做好?#24613;?#35753;政府关门很长时间”。民主党当然未退让,于是22日午夜联邦政府?#38469;?#20851;门。

这是双方在议会的第一轮对垒,结果就是:互不妥协、政府关门。

两党都认为?#32422;?#22312;执行选民意?#23613;?#31508;者杜佳在以往的文章中详细调查过众议院边境选区?#21592;?#22659;墙问题的民意,两党立场各有选民的坚定支持。因此,围绕着边境墙形成的政治僵局既体?#33267;?#25919;客们互不相让,也表明不同观念的选民互不退缩。

12月28日,白宫代理幕僚长马尔瓦尼传话称,川普表示修墙金额可以少于50亿美元。如此略作?#25937;?#30340;同时,川普也提出,如果得不到拨款,就要“完全关闭美墨边境”。显然,这是在“政府关门”之外又加一个砝码,继续施压。

而民主党此时信心满满,他们认为只要等到2019年1月3日116届国会走马上任,民主党成为众议院多数,他们就可以通过新的拨款法案结束政府关门。策略可以是,批准其他一些不包含修墙预算的法案,先让政府的个别部门?#25351;?#36816;转,绕开川普将修墙预算与政府是否开门总体绑架的阴谋。

双方各自做好谋略之后,如期进入第二轮议会对垒:1月3日,几?#36824;?#21644;?#25345;?#35758;员提起《完成边境墙建造和经费法案》(116届国会H.R.85),提出财政部设立专门款项用于边境墙的修建。在民主党控制的众议院,这种法案自然没有进展。

(1月9日之前国会中的拨款法案)

同样在1月3日,民主?#25345;?#35758;员提起《2019年综合开支法案》和《2019年为国土安全部继续拨款等目的法案》。?#24613;?#25353;策略为关门的各个部门提供拨款,但?#21592;?#22659;墙只?#27835;?#25552;,连边境安全问题?#27982;?#26377;涉及。3日晚法案在民主党新控制的众议?#21644;?#36807;,次日进入?#25105;?#38498;,但是没啥动静。共和党控制的?#25105;?#38498;是不会通过这种法案的,副总统彭斯甚至亲自给数?#36824;?#21644;?#25345;?#35758;员打电话,告诫他们没见到边境墙款项就不准?#23545;?#25104;票。

议会的第二轮对垒结果仍然是?#33322;?#25345;不下。

到1月8日为止,民主党提出H.R. 264到H.R.350,共6个开支法案,针对已关门的不同部门。议员们盘算着既然无法一次?#36234;?#20915;所有部门,那么就来个蚂蚁搬家,一次只解决某些部门的经费问题。

这些法案的?#39184;?#28857;有两个:第一,?#27982;?#26377;提到边境墙问题,甚至连“墙”(wall)这个单词?#27982;?#26377;。第二,即使能在众议?#21644;?#36807;,也?#27982;?#26377;了下文。

到了这个份儿上,各方的火气都很大,政治斗争开?#20339;?#21464;为一场公开的指责大戏。

1月9日晚9时,川普发表?#19981;埃?#25351;责民主党不关注非法移民越境?#20219;?#39064;:“拒绝承认危机……联邦政府关门唯一的原因,有且只有一个,那就是民主党拒绝拨款支持边境安全。”

随后众议院议长佩洛西和?#25105;?#38498;少数党领袖舒墨,公开发表电视?#19981;埃党?#20102;川普的发言。他们称,是川普执意把边境问题和政府经费问题绑在一起,在无法说服国会和美国人民拨款修墙的情况下,“大发脾气”,导致了政府关门。民主党一向支持边境安保工作,但是不同意修建边境墙,因为这是“没有效果的”。舒墨呼吁川普停止 “绑架美国人民”,“现在就停止政府关门”。

舒墨还指责川普利用白宫?#19981;?#30340;机会,“人为制造危机,散布恐惧,并转移人们的视线,掩饰政府的混乱”。

国会领袖对总统提出这样严重的公开指责,史无前例,预示着一场深刻的政治危机正在到来。

最后的底线:宣布紧急状态

1月4日,川普在白宫玫瑰园召开新闻发布会。他首先重申坚持建造边境墙绝不动摇的立场,哪怕政府关门几个月,甚至数年;进而提出,作为美国总统,他有权宣布国家进入紧急状态,然后绕开国会?#20204;?#20462;墙。

舆论哗然。

1976年9月14日,《国家紧急状态法案》(《美国法典》第50章第1601到1651款)生效。根据该法律,美国总统有权在通知国会之后宣布国家进入紧急状态,然后动用多达123项紧急状态下的权力。

从后来的媒体报道可以看出,川普的如意算盘是,在宣布国家进入紧急状态之后,动用军费,调动美国陆军工程兵部队(Army Corps of Engineers)修建边境墙。

国会当然可以立法终止紧急状态,但既然两院已分别由两党来控制着,国会难以取得一致;即便国会取得一致,法案需要总统签署才能生效,可是为什么川普要签署结束?#32422;?#32039;急状态权力的法案?国会实际上失去了对总统的?#38469;?#33021;力。因此,如果川普真的这么干,佩洛西等人只能干瞪眼。

布瑞南司法中心的法学家伊丽莎白·古伊坦(Elizabeth Goitein)说:“在我们的法律体系下,这会导致滥用权力,因为我们的体制几乎不限制总统宣布紧急状态的权力。”

事情发展到这个份上,首先已表明,国会和总统、立法机构和行政机构,以及归根结底,国会两党的矛盾,已经达到不可调和的阶段。其次,一旦川普得逞,会给以后的总统开了恶例,表示总统可以绕开国会任性地做?#32422;合?#20570;的事情。

因此,宣布国家进入紧急状态,看上去是在法律的框架内行事,但其?#21040;?#26159;对美国宪法体制的重大破坏。英国《经济学人》1月10日文章称,这“会导致真正的宪法危机”。想象一下,未来的民主党总统有样学样,为了通过控制气候变化法案和控枪法案,也宣布进入紧急状态。

这是美国体制真正的也是最后的底线。而且川普还想动用军队去做,这让宣布紧急状态成为美国政治的卢比孔河(Rubicon),一旦跨越,“将是悲惨的人间世界”。但是若不跨越,现有的宪法体制已经难以解决美国所遭遇的历史性政治危机。

川普的暂时让步

双方的斗争没有停息的趋势,不断加码。1月16日,众议院议长佩洛西呼吁川普取消原定于1月29日的国情咨文演讲(State of the Union Address)。

国情咨文相当于中国政府工作报告,是总统在向人民代表述职,并且规划新一年的方向。演讲一般是在国会众议院大厅举行,所以众议院议长有职责邀请总统发表,并?#19994;?#28982;也有权力要求总统延期发表。

(佩洛西给川普的公开信:保卫总统的特勤处、国土安全部关门了,建议您还是别来了。)

这是美国历史上第一次。

川普第二天便针锋相对回信给佩洛西,称既然政府关门、经费紧张,那么我也宣布取消您访问布鲁塞尔、埃及和阿?#32531;?#30340;公务包机。

(川普的回信:是的,我们没钱,您也好好待着吧。)

1月19日,川普又提出支持奥巴马时代的“童年入境暂缓遣返计划”(DACA),试?#23478;?#27492;和民主党做交易。但是民主党并不为所动,舒墨的发言人贾?#38599;?middot;古德曼(Justin Goodman)表示:“民主党态度很坚决:先让政府开门,然后再认真讨论其他问题。”

这就是在说,民主党不做任何交易,政府必须先开门。双方针尖麦芒、不断出招,已经没有回旋的余地,必须有一方做出原则性让步。

而这次终于让步的是川普。于是1月25日,川普签署国会通过的开支法案,让政府暂时?#25351;?#36816;转。《华盛顿?#26102;ā?#31216;,这是“佩洛西的重大胜利”。

不过双方的矛盾并没有解决。这次的开支法案只会?#20013;?周,到2月15日结束。且川普称并没有放弃边境墙项目,也没有放弃使用紧急状态权力的选项。如果谈不拢,到时候美国政府很可能接着关门。或者川普真的宣布进入紧急状态,调动军队建造边境墙。

(CNN 1月24日报道:白宫正在起草宣布进入紧急状态的行政命令,而且?#19994;?#20102;70亿美元的资金,其中66亿来自军费。一旦宣布,美国陆军工程兵部队将承担建设任务。)

笔者杜佳曾经把边境墙比作卡在两党政治中的一颗“血栓”。这个议题本?#27425;?#36275;轻重,边?#25345;葑约?#37117;不想要修建,中央政府何必强迫?如果边?#25345;?#23545;此有切实需求,57亿美元也并不是一个太大的代价。美国每年军费开支多达7000亿美元,省个零头出来就够了。

然而川普依然拿着不放,并且貌似还乐此不疲。

而更大的问题在于,共和党大部分时候都坚定地支持川普,同时共和党的选民也在支持共和党,即使围?#26222;?#20010;议题的政治斗争导致80万联邦公务员领不到工资,成百上千万美国人的生活受到影响,并造成了上百亿美元的经济损失。

《经济学人?#36820;?#26597;了自上世纪60年代以来美国众议院两党议员的意识形态情况,发?#33267;?#20826;的极化正在加剧,而这背后是选民的极化。政治上的极化会表?#27835;?#24840;演愈烈的政治斗争,哪怕引发斗争的议题?#26087;?#24456;无聊。

如今,随着川普威胁动用紧急状态权力,美国政治可以说到达了一个零界点。这个运行了200多年的政治体制,或许到了需要重大历史变革的时刻了。

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责任编辑:林夕 关键词: 川普 政府关门 美国政府关门

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