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蘭德報告:中國在構建安全圈,與美國是“平行伙伴”

杜佳   2018-11-16 10:14  

今年,美國各大智庫對中國“一帶一路”倡議和建設項目有了比較集中的關注。3月4日,位于華府的“全球發展中心”發布《從政策角度檢視“一帶一路”倡議中債務的影響》報告。5月24日,哈佛大學肯尼迪學院發布《債務外交》報告。10月16日,蘭德公司發布《“一帶一路”的黎明》報告。

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(蘭德公司《“一帶一路”的黎明》報告封面)

美方的集中關注是美國重提“大國競爭”背景下的必然產物。在2017年12月發布的《國家安全戰略》報告中,美國政府重新強調大國之間的競爭,并以中國和俄羅斯為對手。美方認為中國在世界各處以經濟合作的名義,擴張自身軍事和政治影響力,輸出“中國模式”,與美國的發展模式相對立;中國影響力的擴大必然意味著美國影響力的削弱,中國的目的是建立自己主導的世界體系;這是兩種秩序、兩種道路的“路線之爭”。

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(《國家安全戰略》報告:“中國和俄羅斯想要塑造違背美國價值觀和利益的世界。中國尋求在印度-太平洋地區取代美國,擴張其國家主導的經濟模式,并以對中國有利的方式重新制定秩序。”)

因此,各個智庫或受委托、或自主自覺研究起中國的“一帶一路”倡議,為美國官方積極獻言獻策。

在美國陸軍太平洋司令部(隸屬于美國印度-太平洋司令部)的委托和資助下,蘭德公司開展了“中國在發展中國家”(China in the Developing World)研究項目。該項目的目標是考察中國在發展中國家的經濟、政治和軍事活動,并為美國軍隊在該地區的存在和軍力部署提供咨詢建議。本文涉及的《“一帶一路”的黎明》報告就是該項目的成果。

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(美國陸軍太平洋司令部網站截圖)

報告的寫作單位是蘭德公司的阿羅約中心,該中心直接接受美國陸軍資助。在寫作過程中,美軍多位現役和前任高級軍官給予了幫助。從此可以看出軍方積極參與,對這個項目是十分重視的。

報告分析了從2000年到2015年,中國與東南亞、大洋洲、中亞、南亞、中東、非洲、拉美和加勒比地區諸國在政治、經濟、軍事方面的交流。報告以雙邊貿易總額、高層互訪次數、軍事演習次數、孔子學院數量等參數,將中國與第三世界國家的交流劃分成不同的層次,再逐一進行分析。

該報告提出中國在世界范圍內同美國競爭影響力,但并沒有如美國政府的《國家安全戰略》報告那樣過度渲染中國的威脅,也沒有如其他媒體把中國視作“假想敵”,販賣中國圖謀不軌顛覆美國秩序的“焦慮情緒”。報告并沒有先定調子,把中國打成意圖顛覆美國主導的世界秩序的“修正主義分子”,然后再以此為基調拿放大鏡檢查“一帶一路”的合作項目,找出其中的各種“陷阱”。相反,該報告以羅列資料和事實為主,最后得出結論稱中美之間互為“平行伙伴”,追求相似的目標,有合作的可能性。由此可以看出蘭德公司作為美國老牌智庫對中國的穩健看法,也可以管窺背后的美國陸軍太平洋司令部,乃至美國印度-太平洋司令部的赳赳武夫們對中國的態度。

中國的“不安全圈”

報告認為,在中國看來,第三世界國家的重要性是不均等的,有親疏遠近之別。報告將這種區別稱為中國的“不安全圈”(rings of insecurity):中國感到“不安全”,所以需要區分等級、維護安全穩定。

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(報告截圖:中國的“不安全”圈)

如圖所示,圈子一共有4層。核心紅色部分是中國大陸和港澳臺,這是中國核心區域。第二層橘色部分是中國的鄰國。第三層綠色部分是廣義的“亞太地區”,最外層藍色區域是“域外領域”。

第一層是中國本土,是中國核心利益所在。第二層屬于“緩沖區”,中國希望限制美國的進入。第三層是影響區,中國的目的是增加自己的影響。第四層屬于域外的競爭地區,中國在這里同美國競爭影響力。

筆者認為,蘭德報告所把握到的這種層級序列,有些類似中國夏代以王畿為中心的“五服”之分。所謂親疏有別,中國的外交由內到外,依次展開,倒也符合中國古典智慧的對“天下”秩序的政治想像與安排。“一帶一路”倡議恰恰打通了其中的4個層次,將除了拉丁美洲和大洋洲之外的發展中國家串聯了起來。

報告正是以“不安全圈”這一核心概念作為框架,理解中國圍繞“一帶一路”所作的外交布局與經貿外來,并以此研判與美國可能的遭遇與競爭能力。

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(報告中的“一帶一路”地圖)

“分而治之”的東南亞

東南亞位于第二層到第三層,對中國來說是最重要的地區。這個重要性首先體現在政治上。東南亞國家聯盟有10個國家,其中緬甸、老撾、越南是中國的陸上鄰國,菲律賓、馬來西亞、文萊在南海沿線,是中國的海上鄰國。因此,這些國家的國內政局穩定與否決定了中國周邊是否穩定,它們與域外大國的關系直接影響中國的國家安全。

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(報告截圖:東南亞地區)

上圖中橘色表示“關鍵國家”(keys states),即對中國來說是很重要的國家。這一報告將某一區域中國在政治、經濟方面都很重視的國家稱為“樞紐國家”(pivotal states),但報告認為,中國在東南亞找不到“樞紐國家”,只有在某一方面突出重要的“關鍵國家”。

東南亞的“關鍵國家”有越南、泰國、馬來西亞和印度尼西亞。上述幾個“關鍵”都有各自的側重點。印尼的重要性體現在政治友好上,馬來西亞的重要性體現在經濟上,泰國政壇親美,但是在軍事上跟中國有較多合作,越南跟中國有較深的歷史聯系,但是因為南海問題摩擦不斷,因此中國擔心“失去”越南。

東南亞是中國領導人訪問最頻繁的地區。從2003年到2014年,中國高層(主席、總理、外長、分管外交的國務委員)出訪東南亞國家多達94次(第二名非洲91次,但是非洲有54個國家)。截止2014年,在當地設有25座孔子學院。這足以說明中國領導人希望與東南亞各國建立友好且深入的政治聯系。

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(中國產VT-4型坦克出口到泰國)

中國與東南亞的軍事交流也很頻繁。1992年,柬埔寨政權更替,中國派出維和部隊,這是中國首次參加國際維和行動。2002年到2014年,中國在東盟參與了26次軍演。2015年9月,中國與馬來西亞在馬六甲海峽舉行海上軍演。2015年11月,中國空軍與泰國空軍舉行聯合訓練。泰國、緬甸是中國軍工的第三大和第四大出口市場。

該地區的重要性還表現在經濟上。2009年,中國超過美國、日本,成為東盟最大貿易伙伴。2011年以來,東盟是中國的第三大貿易伙伴。2010年1月1日,中國-東盟自由貿易區全面啟動。

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(報告截圖:中國超過美國成為東盟第一大貿易伙伴)

2013年,中國同東盟的貿易額為4436億美元,占中國對外貿易總額的15%。進口額1996億美元,出口額2440億美元。中國從2012年起有微小的順差,最大的順差來源是越南,2013年有320億美元。最大的逆差產地是馬來,2013年有142億美元。

一般來說,中國同發展中國家的貿易,是中國用工業品交換對方的礦產和能源。但是,中國同東盟貿易的一大特點是工業制成品在進口和出口產品中都占有重要位置。2013年,中國出口產品中83%是工業品(Manufactured goods and machinery),而進口的工業品也有近55%。這是因為中國和東南亞各國都在同一條工業產業鏈上,所以會有互相出口零部件,在各自的國家組裝,然后再出口到各個國家的局面。2007年到2008年,中國進口中64%是零部件,而出口的40%是零部件。這說明雙邊的經濟聯系是十分緊密的。

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(報告截圖:中國自東南亞進口構成,可見工業品占有很大部分。)

另一個能夠體現東南亞重要性的因素就是南海,似乎這兩個字本身就能體現極大的經濟和政治重要性。中國39條海上貿易航線中的21條要經過南海,60%的貿易要經過南沙群島,85%的石油進口經過南海。因此“南海在中國國防安全戰略中獨具重要地位”。

也正是因為南海,中國同越南、菲律賓有領土爭端。越南與中國意識形態接近,卻因為南海問題成了南部國門的“不穩定因素”。報告認為中國的策略是“分而治之”,即拉攏跟中國沒有領土爭端的印尼、泰國等國,避免東盟作為整體在南海問題上與中國對立。

因為這一系列因素,東南亞是“21世紀海上絲綢之路”提法開始的地方。2013年10月,中國領導人習近平訪問東盟時提出該戰略構想。

非洲是“淘金”之地

對中國來說第二重要的區域是非洲。和東南亞不同,非洲有一個對中國來說政治、經濟都很重要的“樞紐國家”即南非。2014年,這個國家的GDP占非洲大陸GDP的14%,不僅份額大,而且相比于其他非洲國家也“足夠負責和多元化”。

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(海信在南非的工業園)

南非掌握了一些現代經濟部門,比如金融服務業,而不是一個只提供原材料的地方。因此兩國的合作不限于礦產方面,比如2007年,中國工商銀行購買南非標準銀行20%的股份;1997年,海信在南非開設工廠,后來擴大成工業園,為整個非洲生產家電產品。這些因素讓南非受到中國重視。

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(報告截圖:非洲地區)

被標注黃色的阿爾及利亞、尼日尼亞、埃塞俄比亞、科尼亞、坦桑尼亞、安哥拉、剛果(布)和赤道幾內亞是中國的“主要伙伴國家”(major partners)。2003年到2014年,中國領導人出訪非洲53國共91次。中國在非洲26國設有34所孔子學院。大約100萬中國人在撒哈拉以南非洲活動。

2003年以來,中央軍委成員訪問非洲9次,排在東南亞(27)和中亞(20)之后。中國軍隊參與的演習只有3次。從2000年到2014年,中國海軍訪問非洲國家港口35次,28次和反海盜行動有關。

2013年,價值817億美元的中國商品出口到非洲,相比2000年的水平增長19倍,以工業品為主。中國自非洲的進口絕大部分都是礦產,2011年的進口中64%是石油,16%是鐵礦石,6%為銅礦石。由于中國對自然資源的需求太大,竟然出現了貿易逆差。

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(報告截圖:中國自非洲進口構成,注意紫色的礦物燃料和綠色的原材料占了絕大部分份額。)

報告將中國描述成“淘金者”,似乎中國只關心在非洲獲取的經濟利益。中國積極將非洲整合進“一帶一路”,修筑不少工程項目,不過也遇到不少困難。比如越來越多的民營企業和中國人到非洲“淘金”,由于不遵守當地秩序,引發多國當地民眾的逆反情緒。而在非洲民眾看來,中國的建設項目太過“高端”,似乎和平民的生活沒有關系。

在中東,跟所有人交朋友

 

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(報告截圖:中東地區)

第三重要的地區是中東,中國在當地的“樞紐國家”是伊朗,主要伙伴包括沙特、阿曼、阿聯酋、卡塔爾、科威特、埃及和以色列。

因為地理位置的原因,中東是“一帶一路”沿線重要樞紐,8個中東國家是亞投行的創始國。報告稱,中國與該地區所有國家都建立了比較友好的關系。這一點是很不容易的,因為中東各國矛盾不斷、派系復雜。國家和國家集團之間的矛盾有以色列和穆斯林國家之間的矛盾,信仰什葉派伊斯蘭教的伊朗同沙特等遜尼派國家之間的矛盾,沙特等國與卡塔爾之間的矛盾等。

也正是由于這個原因,中國與各國在政治上保持友好關系,卻無法深入發展,因為怕“捅馬蜂窩”。中國不希望因為深入發展與某個國家或國家集團的關系而得罪另外的國家。2003年到2014年,中國高層訪問中東15國40次。2011年到2015年沒有國家領導人(主席和總理)訪問中東。

中國與中東的交往側重點是經濟合作。中國自中東進口產品80%是石油,13%是石油制品。中國出口產品90%為工業制成品。

上合組織是“空城計”

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(報告截圖:俄羅斯和蒙古被算進中亞)

第四重要的地區是中亞。俄羅斯雖然不是中亞國家,但是屬于中國在當地的“樞紐國家”,哈薩克斯坦和蒙古是“重要伙伴”。

不過,報告認為,中國與中亞的交往其實并不多,只是宣傳上熱熱鬧鬧。比如上合每年都有演習,中國在哈薩克斯坦又開辟了新的能源管道。但報告稱,這其實是中國在唱“空城計”(empty fortress strategy),希望掩飾自己在西部方面實際上的投入不足。一方面,中國擔心過多的交往會刺激俄羅斯,另一方面,中國的戰略重心在東方,對西部投入資源有限。

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(和平使命-2014演習畫面,主戰坦克和機械化步兵是反恐利器)

這種相對的“不重視”首先表現在領導人訪問次數較少。2003年到2014年,中國高層訪問中亞55次。上合組織自2002年以來每年都有演習,但是規模都不大。中國在當地的軍售可以忽略不計。中國在中亞6國僅有11處孔子學院。

2012年釣魚島爭端過后,中國有專家提出“向西看”,中國政府也確實希望加大這個方向的資源投入。2013年9月,習近平在訪問哈薩克斯坦時提出整合“絲綢之路經濟帶”的戰略構想,因此中亞是“一帶一路”倡議提法開始的地方,也是向西的重要通道。但是因為“空城計”的關系,報告不太看好“一帶一路”在中亞的前景。

這出“空城計”的核心就是上合組織。在報告看來,上合是一個“謎”。它組織結構比較松散,似乎僅僅負擔起反恐這樣一個具體但是不那么宏大的任務。雖然以中國為主導,但是中國不是領導,不具備美國在北約的地位,上合也不是軍事同盟。“上合既不是中國的寵物,也不是中國的武器”,最重要的是,上合不是“反美”的工具,當然也不“親美”。

報告認為,中國只是憑借這個組織維持和中亞各國的關系,并同時保持距離;“上合”存在的主要目的是反恐,但是卻對恐怖主義的最大源頭阿富汗無動于衷。這種“不作為”也能說明中國的“空城計”策略。

對美國沒有威脅

 

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(報告截圖:南亞地區)

第五重要的地區是南亞。本地區僅僅排第五?南亞難道不是中國唯一的“全天候戰略伙伴關系”“巴鐵”所在地嗎?這似乎與我們的直覺相反。報告認為,從政治上來講,巴基斯坦是重要的,但是中巴經濟往來規模很小,2013年雙邊貿易額僅130億美元。中國在南亞最大的貿易伙伴其實是印度,2013年貿易額650億美元,但是兩國因為領土爭端摩擦不斷。

中國在當地的“樞紐國家”的確是巴基斯坦。2013年,中國提出構建“中巴經濟走廊”。2015年,中國計劃投入460億美元用于“走廊”的基礎設施建設,作為“一帶一路”倡議的重要組成部分。中國希望建成瓜達爾港,以及聯通該港到中國的陸上交通通道,這就相當于把印度洋同中國本土連接起來。

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(報告截圖:中國在南亞的軍貿)

作為“樞紐國家”的一大特征就是頻繁的軍火貿易。從2000年到2014年,中國出口的常規武器中多達42%進入巴基斯坦,這讓該國成為中國軍火的第一大出口市場。不過,中國軍火的第二大出口市場也在南亞,就是曾經的“東巴基斯坦”,現在的孟加拉,2000年到2014年買走了中國出口常規武器的11%。

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(報告截圖:過度炒作的“珍珠鏈”)

也正因為如此,特別是印度媒體喜歡炒作所謂的“珍珠鏈”,稱中國在南亞的布局不利于局勢穩定。但報告認為,媒體炒作“珍珠鏈”有失偏頗,中國在巴基斯坦的項目和建設對美國沒有威脅,對印度也沒有威脅。即使瓜達爾港真的軍事化,也不能跟美國在印度洋上的迪戈加西亞軍事基地相比。美國在當地主要的對手是塔利班這種“非國家實體”,而不是中國。中美之間在反恐方面存在合作的可能性。

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(“中巴經濟走廊”重點項目,白沙瓦至卡拉奇高速公路的蘇庫爾至木爾坦段施工現場)

報告還認為,雖然媒體對“中巴經濟走廊”的負面報道有很多,但這些基礎設施建設對巴基斯坦是有益的,即使只有部分落地。巴基斯坦的基礎設施水平因此提升,經濟得到發展,對美國也是有利的。

此外,報告認為,在大洋洲和拉丁美洲,中國也一樣,對美國未構成威脅。中國同大洋洲的經濟交往主要集中在澳大利亞和新西蘭。這兩個國家是發達國家,不是本報告考察對象。而且這兩國都是美國的盟友,不可能與中國有太深入的關系。拉丁美洲不在“一帶一路”沿線上,與中國經濟、政治往來有限,且至今仍有十多個國家不承認大陸政府。

重大判斷:中美是“平行伙伴”

如果說今年美國政界、學界、媒體對“一帶一路”的關注有一個總體特征的話,那就是“咄咄逼人”。8月7日,川普和一眾高官、大企業老總在貝德敏斯特的川普高爾夫球場共進晚餐。酒過三巡之后,美國總統說出了對“一帶一路”的看法。他認為中國是一個攪局者,會“顛覆”世界貿易秩序,是對美國的“侮辱”。

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(《南華早報》8月8日報道:川普與企業高管共進晚餐時向中國開火)

美國媒體和智庫主要針對“一帶一路”項目落地國家的所謂債務問題大做文章,從年初就開始跟進報道。在他們的筆下,中國成了新式“帝國主義國家”,通過推動基礎設施建設項目,讓“一帶一路”沿線國家欠下巨額債務,然后趁機控制該國重要基礎設施,甚至影響政府決策。

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(《華盛頓郵報》8月27日評論文章:中國在世界各處的債務陷阱是其帝國主義野心的標志)

相比于這股風氣,蘭德公司的報道有自己的鮮明特點。報告并沒有扣帽子、打棍子,宣布中國為某種反派角色。報告最后指出,中美之間在東南亞因為南海問題會有所沖突,但在其他地區,中美是“沒有真正合作,僅追求相似的目標”的“平行合作伙伴”。報告希望能為中美關系的發展提供一點啟示。

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(報告截圖:“除了在東南亞,中美兩國似乎是平行伙伴。”)

“平行”的一方面是目標和利益相似。報告坦言,面對廣大發展中國家,中美兩國的核心利益并沒有真正的沖突。美國希望維護戰后所謂“以規則為基礎”的國際政治、經濟秩序,而中國主要關注經濟方面,重點在于“貿易與投資”。中美兩國的目標都不是“征服領土……建立枝蔓叢生的帝國”。雖然中美之間存在競爭,但雙方“都不想要戰爭”。

報告稱,在中亞,這里“并不存在大棋局”,沒有“大國競爭”。中國現在不是,在可見的未來也不會成為美國的威脅;在南亞,中美在反恐上有共同利益;在中東,中國的首要目標是“和平與穩定”,與美國的“有所重合,雖然不是完全相同”。中國并沒有尋求“顛覆或取代美國在中東的地位”。亞丁灣護航“已經展示出”中國可以“與美國和其他想法相似的國家”合作;在非洲,“美國和中國都在尋求當地的安全與穩定”,雖然“手段不盡相同”。

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(《外交官》:亞丁灣需要中美兩國海上合作)

“平行”的另一方面就是差異了。報告批判中國,稱中國在與第三世界國家交往時太過關注經濟利益,而忽略了其他方面。比如,中國與非洲交往時,不會關注政府的形式是什么,“獨裁者”也能得到中國的援助與貸款。美國在非洲的政策目標除了維持安全與穩定,就是推動“良善治理”。因此,如果某國體制不符合美國的標準,是得不到美國援助的。報告因此稱中國的舉動是在挖美國的墻腳。

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(報告結論:要么“朝著沖突的方向收斂”,要么“分道揚鑣”。)

中國在第三世界國家影響力的擴大,意味著美國影響力的縮小。報告雖然談到這一點,但是并未跟隨其他媒體,給中國扣上一頂“帝國主義”的帽子,渲染“狼來了”。但報告同時指出,所謂“平行伙伴”的現狀是不可持續的。在美國官方日益強調“大國競爭”的背景下,報告對中美兩國未來的關系發展持負面態度。中美兩國或將不再是“平行線”,要么發生沖突,要么分道揚鑣。

然而,筆者認為,事在人為,人們對中美兩國關系,還是應該從戰略層次有所積極期待。畢竟,中美關系的發展牽動的將是全球格局的變化。

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責任編輯:林夕 關鍵詞: 一帶一路 中美關系 平行伙伴 蘭德公司


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